България - Европейски съюз

Политически и правни аспекти на присъединяването на България към Европейския съюз. Актуални проблеми на преговорния процес След падането на Берлинската стена на 9 ноември 1989 г. Европейският континент се изправи пред предизвикателството да заличи

Политически и правни аспекти на присъединяването на България към Европейския съюз. Актуални проблеми на преговорния процес

След падането на Берлинската стена на 9 ноември 1989 г. Европейският континент се изправи пред предизвикателството да заличи съществуващото разделение, което съществува като резултат от събитията от първата половина на XX век. Европейският съюз подкрепи нововъзникналите демократични системи в Централна и Източна Европа и им предложи възможността да станат пълноправни членове на съюза, като по този начин се слага началото на най-мащабното начинание в историята на Европейския съюз, което предполага настъпването на значителни промени както за страните кандидатки, така и за страните-членки.
С края на конфликта Изток ­ Запад Европейският съюз поема общоевропейската отговорност в значителна степен да участва в създаването на структурите на една общност на мир, свобода, сигурност, основаваща се на благосъстояние и демокрация. В този смисъл политиката на разширяване е част от новия ред на континента. Разширяването на Изток е предизвикателство за политическия консенсус за интеграция, а също така то подлага на трудно изпитание способността за реформи на Съюза на 15-те.

Все по-критична става необходимостта да се намери оптимален компромис между стремежа за изграждане на общо европейско икономическо и политическо пространство и стремежа за запазване на националната идентичност. Културният плурализъм на ЕС, който ще се задълбочи с разширяването, и в бъдеще следва да се възприема като основна ценност на ЕС, която не противоречи, а напротив, обогатява съдържанието на европейския интеграционен процес.

Предстоящото разширяване ще бъде петото по рода си. Създадената с Римските договори Европейска икономическа общност на шестте (Франция, Западна Германия, Италия, Белгия, Холандия и Люксембург) търпи няколко структурни изменения, за да се стигне до днешния Европейски съюз. През 1973 година към Европейската общност първи се присъединяват Великобритания, Ирландия и Дания. Втори тласък в разширяването се осъществява през 80-те години с присъединяването на Гърция (1981 г.), а след това и на Испания и Португалия (1986 г.). През 1995 към Европейския съюз се присъединяват Австрия, Швеция и Финландия.

Всеки кръг от разширяването е доказателство за привлекателността на интеграционната общност. По-големият брой членки обаче утежнява вземането на решения, особено ако процедурата за тяхното вземане не бъде приспособена към променената ситуация.

Концепцията за отворената организация лежи в основата на Европейската общност от нейното създаване. Така още чл. 98 на Договора за ЕОВС определя, че всяка европейска държава може да подаде молба за членство. Член 309 на Договора за ЕИО, съответно чл. 274 на Договора за Евратом следват тази концепция. С влизането в сила на Договора за Европейския съюз (Договор от Маастрихт) чл. 309 на Договора за ЕИО се заменя с почти еднакво звучащия чл. 49 на ДЕС. Неговото основно изречение гласи: "Всяка европейска страна може да помоли да стане член на Съюза.” Договорът за ЕС изисква още страната-членка на ЕС да притежава правителствена система, основаваща се на демократични принципи.

Процедурите, по които протича присъединителния процес на страните-кандидатки, са точно регламентирани. Въпреки това обаче не може да се даде точна прогноза кога дадена страна ще бъде приета като член на Европейския съюз. В момента преговори се водят с всички страни-кандидатки (с изключение на Турция). През 1998 г. Естония, Кипър, Полша,Чехия, Унгария и Словения започват воденето на преговори с Европейския съюз, а през 2000 г. (на базата на получените покани в Хелзинки през декември 1999 г.) други шест страни започват преговори - България, Латвия, Литва, Малта, Румъния и Словакия. Междувременно на срещата в Гьотеборг през 2001 г. Европейският съвет взе решение първите страни-кандидатки да бъдат приети до 2004 г. Независимо от това Европейският парламент задължи Съюза да бъде готов за разширяването в началото на 2003 г., като същевременно се надява да одобри първите договори за присъединяване преди предстоящите избори през 2004 г.

С поглед към разширяването с асоциираните страни от Централна и Източна Европа, още през юни 1993 година в Копенхаген Европейският съвет посочи задължителни критерии за присъединяване, които трябва да са изпълнени от страните-кандидатки преди започването на преговорите. Критериите от Копенхаген отразяват икономическите и политическите предпоставки за членство, но без да представят предварително един детайлизиран регистрационен списък или обективен ориентир за достигане. Главните приоритетни области, идентифицирани за всяка страна-кандидат, се свързват с тяхната способност да поемат задълженията за постигане на тези критерии, които определят, че за членство е необходимо:

- страната-кандидат да е постигнала стабилност на институциите, гарантиращи демократичност, върховенство на закона, човешките права и спазване и защита правата на малцинствата; (политически критерии) /Тези принципи са специално подчертани в Хартата за основните права на Европейския съюз, публично обявена от Европейския съвет в Ница през декември 2000 г./

- съществуването на функционираща пазарна икономика, както и способност за устояване на конкурентния натиск и пазарните сили в Съюза; (икономически критерии)

- способност да се поемат задълженията на членството, включително придържане към целите на политическия, икономическия и валутен съюз. (критерий, свързан с приемането на “acquis communautaire” - достиженията на правото на ЕО).

Преговорите, които в момента се водят с 12 от всичките 13 страни-кандидатки, протичат с различен темп и по различен начин за всяка страна. Всички двустранни преговори се състоят от 31 отделни глави, които в съвкупност оформят правото на ЕО; водят се от Комисията на Европейския съюз от името на Съюза. За всяка глава се провеждат отделни преговори, като не се допуска да има цялостно споразумение, без да е налице такова по всички глави. След успешно приключване на преговорите със съответната страна Европейският парламент взема решение дали да даде своето официално съгласие – за всеки един от договорите за присъединяване.
По всяка тема Европейската комисия изготвя общите позиции на ЕС, които следва да бъдат одобрени единодушно от страните-членки. Срещите на преговарящите страни се водят на ниво министри или депутати, т.е. постоянни представители за страните-членки и посланици или отговорни лица, отговарящи за преговорите, при страните-кандидатки. В резултат на преговорите се изготвя проектодоговор за присъединяване, който се изпраща за одобрение в Съвета и за съгласуване в Европейския парламент. След подписването му, договорът следва да бъде ратифициран от страните-членки и страните-кандидатки, което в някои случаи изисква провеждане на референдум. Дадената страна става член на ЕС при влизането на договора в сила.
По отношение на България: аналитичният преглед (скрининг) на достиженията на правото на ЕС (acquis) се провеждаше в рамките на заседанията на Комитета за асоцииране и на подкомитетите. След откриването на преговорите започнаха дискусиите по същество по отделни глави от достиженията на правото на ЕО (acquis) и към април 2002 г. са открити преговори по всички глави, като 17 от тях за затворени.
На срещата си в Мадрид (декември 1995 г.) Европейският съвет подчерта необходимостта страните-кандидатки да приспособят своите административни структури, с оглед осигуряване съгласувано прилагане на политиките на Общността след присъединяване. А в Люксембург (декември 1997 г.) Съветът подчерта, че включването на европейското право в националното законодателство е необходимо, но само по себе си недостатъчно и трябва да се осигури неговото действително прилагане.

На срещата в Кардиф през юни 1998 г. Европейската Комисия потвърди намерението си в края на 1998 г. да представи първоначалните доклади, които отразяват постигнатият напредък от всяка една от страните-кандидатки с цел да се проследява дали необходимите реформи и действия, заложени във вътрешното законодателство, действително са извършени; в края на всяка календарна година Комисията представя такива доклади за всички кандидатки.

В последния доклад за развитието на преговорите с България от 13 ноември 2001 г., освен становища по всички преговорни глави, Комисията е обърнала внимание и на следните социално-политически елементи: в точката Демокрация и правова държава се разглежда функционирането на Народното събрание, Изпълнителната власт и съдебната система, която според Доклада се намира в най-незадоволително състояние и са необходими решителни стъпки в тази насока. С подготвените законопроекти, свързани със Съдебната власт, настоящото управление на Република България ще се опита да направи съдебната система по-гъвкава и по-ефективна. Забавянето на окончателното приемане на съответните законодателни изменения е обусловено от задълбочената и последователна подготовка за законопроектите. В доклада се обръща внимание също и на мерките срещу корупцията, гражданските и политическите права на гражданите, икономическите, социалните и културните права, както и правата и защитата на малцинствата.

На срещата на върха в Ница, която продължи 5 дни и приключи на 11 декември 2000 год., страните-членки на ЕС се споразумяха за институционалните реформи, които ще подготвят Съюза за приемането на нови членове след 2003 година. Страните-членки разпределиха гласовете в Съвета на министрите след приемането на новите държави. България ще получи 10 гласа. След разширяването в Европейския парламент ще има 732 депутати. 17 от тях ще бъдат избрани от България.

В процеса на водене на преговорите със страните-кандидатки на преден план излизат някои проблеми, характерни за повечето от тези страни. Комисията вижда слабости в области като околна среда, транспорт, инфраструктура и административен капацитет. Друг пряк проблем представлява значително по-ниското благосъстояние на страните-кандидатки спрямо ЕС. Техният брутен вътрешен продукт на човек отговаря само на около една трета от средното равнище за ЕС. Друг проблем е голямото значение и в същото време слабото развитие на аграрния сектор и така наречените чувствителни сектори, като стоманата или текстила.

В настоящия момент България се намира може би в най-деликатния и важен момент от започването на преговорите от гледна точка на краткосрочното и дългосрочното развитие на процеса на евроинтеграция. Това се дължи както на конкретни факти и обстоятелства, възникнали при провеждането на двустранните преговори, така и на обективното приближаване на сроковете, с които Европейският съюз и някои страни-кандидатки са обвързани с предстоящото разширяване (вж. по-горе). Основните опасения, изразявани от българска страна, произтичат главно от досегашната политика, водена от Съюза по отношение на извършените разширявания, при които безусловно се възприема т. нар. “пакетиране” при приемане на нови страни-членки. От сегашното състояние на присъединителния процес България се намира в най-сложна ситуация: от една страна, нивото, което България е достигнала в процеса на преговорите с Комисията, е добро и разликата с по-слабо развитите страни-кандидатки - част от определените (на срещата в Лакен, Белгия през декември 2001 г.) десет, които се очаква да бъдат приети за пълноправни членове на Европейския съюз през 2003-2004 г., е много малка и е въпрос на много кратък период от време, за да може България да се изравни с тях. Ето защо от българска страна изразява тревога, че България може да остане за една евентуална следваща вълна на разширяване, при която ще се получи “пакетиране” с други страни-кандидатки, които в момента се намират доста далече от евроинтеграционния процес. От друга страна, икономическото развитие на България се намира в един по-ранен етап на своята еволюция, който не отговаря на изискванията на Европейския съюз (такова е положението при повечето страни-кандидатки), въпреки че до голяма степен страната недвусмислено изпълва политическите критерии. На базата на изложеното, българската страна твърдо отстоява тезата, че въпросът за това къде ще се сложи “чертата” и дали ще бъдат приети всички страни-кандидатки, приключили по-голямата част от присъединителните преговори, или точно определени страни, е изцяло политически и трябва да бъде решен на основата предимно на политическите критерии и обективните бъдещи перспективи за икономическо развитие.

Протичането на предстоящите събития по неблагоприятния за България сценарий, а именно – по схемата 10 + 2 като резултат от решението в Лакен, би се отразило изключително неблагоприятно както във външнополитически, така и във вътрешнополитически и социален план. Нуждата от спешна институционална реформа в Европейския съюз стои на дневен ред отдавна, а предстоящото разширяване ще направи тази реформа неизбежна (в тази насока са и целите, които има създаденият на срещата на върха в Лакен Конвент за бъдещето на Европа с председател Валери Жискар д"Естен, а бившият италиански премиер Джулиано Амато и бившият белгийски премиер Жан-Люк Деан са заместник-председатели). Присъединяването на нови страни към Съюза ще направи институциите му значително по-неефективни и ще затрудни максимално тяхната работа. Това от своя страна ще повлияе неблагоприятно върху бъдещите членове на Съюза, вкл. България. Значително ще намалеят административният и финансовият капацитет и ще е необходим определен период от време докато европейските институции започнат да функционират с необходимата ефективност. Всичко това ще доведе до увеличаване на дистанцията между новоприетите членове и България, тъй като всички членове на Европейския съюз ползват структурните фондове на Съюза и ще постигнат значителен ръст в най-трудния аспект от развитието – селското стопанство, докато България и останалите страни-кандидатки ще ползват значително по-скромните средства от предприсъединителните фондове по програмите ФАР, ИСПА и САПАРД (За периода 2000-2002 г. общите финансови суми, отпуснати за България възлизат годишно на 100 милиона евро по Фар, 53 милиона по САПАРД и между 83 и 125 милиона евро по ИСПА). Така на практика неприсъединяването на България заедно с групата на десетте заради незадоволителното икономическо състояние с цел то да се подобри би имало по-скоро отрицателен отколкото положителен ефект и вместо да приближи страната ни до страните-членки, то ще ни отдалечи или поне забави за неопределен период от време.

Също така, проблем би възникнал след приключване на преговорите от българска страна при последващото задължително ратифициране на присъединителния договор от страните-членки. В настоящия момент при наличие на 15 страни-членки и добре функциониращи европейски институции един такъв процес би отнел около 2 години, а при предстоящото най-голямо разширяване на Съюза България ще се нуждае от 25 ратификации, което също би забавило присъединяването за неопределен период от време. Именно затова българската страна лансира и отстоява идеята броят на ратификациите да се определя към момента на финализиране на присъединителните преговори, което би било благоприятно при положение, че тези преговори приключат успешно в края на 2003 г. За тази цел обаче България трябва да успее да убеди Европейския съюз да преразгледа т. нар. “пътна карта”, с която да се променят заложените темпове на водене на преговорите и да се спомогне за по-бързото затваряне на оставащите глави. Отново в тази връзка, от българска се изразява готовност при евентуалното бъдещо приключване на преговорите преди края на 2003 г., в България да бъдат произведени избори за Европейски парламент (които трябва да се състоят в страните-членки през 2004 г.) и въпреки че България няма да е пълноправен член на Европейския съюз (поради времето, необходимо за ратификация на присъединителния договор), България да изпрати свои представители да присъстват на сесиите на Европейския парламент като наблюдатели и координатори на бъдещите отношения с останалите страни-членки.

Не на последно място трябва да се обърне внимание и на проблемите, произтичащи от т. нар. “евроскептицизъм”. Досегашната практика при предишни разширявания на Европейския съюз недвусмислено доказва неблагоприятното еволюиране на общественото мнение по повод на предприсъединителния период, самото водене на преговори и първите години от пълноправното членство. Полагането на усилия за максимално доближаване до достиженията на страните-членки в политически и най-вече в социално-икономически аспект несъмнено се отразява осезателно не само върху външнополитическия облик на страната, но и на всички граждани, живеещи в нея. Непопулярните мерки, които се прилагат по време на преговорите и след приемането за пълноправен член, в повечето случаи са съпътствани с много крайни и рестриктивни действия най-често в областта на икономиката. Чрез тях се преследват по-дългосрочни политически и макроикономически цели, които в краткосрочен план се отразяват негативно върху благосъстоянието на гражданите и дребния бизнес. Затова и историческата справка показва, че с напредването на присъединителните преговори вътре в страната се наблюдава спад в обществената подкрепа за бъдещото членство на съответната страна в Европейския съюз. Тази обратнопропорционална зависимост се обуславя и от факта, че периодът на водене на преговори в повечето случаи е продължителен, а положителните резултати са налице едва след неколкогодишно съществуване като пълноправен член, което именно е главният фактор за спада на общественото доверие в съответните държавни институции и за увеличаването на броя на политическите формации, които застават в обратния ъгъл на вътрешнополитическото пространство. В момента българската страна изключително добре съзнава тази евентуална заплаха, която може до голяма степен да подрони стабилността на преговорния процес и затова полага усилия този предполагаем ефект да бъде намален. В споменатата вече възможност България да не успее да приключи навреме задължителните преговори, с което да се забави и самото присъединяване към Съюза с първата вълна на разширяване, се състои и опасението от възбуждане на елементи на евроскептицизъм. Не може да не се отбележи в тази насока съществуващата приемственост в управлението на Република България. На 26 януари 2001 г. в изказването си пред ежегодния Световен икономически форум в Давос бившият български президент изложи идеята за приемане на "политическо членство" за всички кандидати при "шоково разширяване" през 2004 г., тъй като това е най-добрият начин да се блокира "евроскептицизма" на страните-кандидатки (особено за тези, които нямат шансове да изпълнят всички критерии за присъединяване в кратък или среден срок) и ще позволи на по-изостаналите държави да се адаптират постепенно към икономическите реалности и законодателните критерии, преди да станат пълноправни членове на Европейския съюз. Българското правителство е възприело всичко положително от съществуващите преди позиции относно евроинтеграцията, като ги доразвива и усъвършенства в приетите от Министерския съвет Национална програма на Република България за приемане достиженията на правото на Европейския съюз, Стратегия за ускоряване на преговорите за присъединяване на Република България към Европейския съюз, Първоначална позиция на Република България по дебатите за бъдещето на Европейския съюз и приетото по повод на тази позиция Решение на Народното събрание относно първоначалната позиция на Република България по дебатите за бъдещето на Европейския съюз (ДВ бр. 24/2002 г.), както и Комуникационната стратегия за подготовка на членството на България в Европейския съюз. Тази приемственост и последователност на България в своята външна политика и свързаните с нея вътрешнополитически аспекти се оценява високо от органите на Европейския съюз, които в лицето на Комисията подчертават това в ежегодните доклади за развитието на преговорите. В предстоящия доклад на Комисията от изключително значение за по-нататъшния ход на преговорите ще бъдат направените констатации във връзка с икономическия растеж и напредъка в икономиката като цяло. От голяма важност ще е и позицията на Европейския съюз относно политиката на българското правителство за бъдещето на АЕЦ – “Козлодуй”. Проблемите в тази област касаят най-вече I и II блок на централата, тъй като на 23 април 2002 г. Европейският парламент е изразил становище, че е склонен на преговори за срока, в който България трябва да затвори III и IV блок в АЕЦ "Козлодуй". Това стана ясно от изказването на докладчика за България Джефри ван Орден по време на изслушването на главния преговарящ Меглена Кунева от Комисията по външна политика на парламента. Българската позиция се състои в това, блоковете да бъдат затворени две години след приемането на страната ни в Европейския съюз. По този начин се обвързват сроковете за затварянето на блоковете с приемането ни в съюза. В тази връзка отстояването на тази позиция изглежда основателно, тъй като България би била първата и единствена до този момент страна в Европа, която затворя собствени ядрени мощности преди да бъде приета за пълноправен член на Европейския съюз.

На последната среща на Европейския съвет в Барселона (15-16 март 2002 г.) България бе представена от министър-председателя и министъра на външните работи и отново заяви открито решителността си да приключи преговорите за присъединяване възможно най-скоро и да играе максимална роля в отношенията на Балканите и целия Европейски континент. Това бе първата среща на Европейския Съвет, на която кандидатстващите за членство страни участват в работно заседание. Според българската позиция България ще разшири приноса си към решаването на глобалните проблеми. Във вътрешнополитически план като основни приоритети са били посочени секторите на социалната политика и осигуряването, на икономическото развитие и структурните реформи, както и на устойчивото развитие и на защитата на околната среда. Единният енергиен пазар, гъвкавото развитие на пазарите на труда и подобряването на обучението и образованието са също от изключително значение. България се присъединява изцяло към Лисабонската стратегия, която цели до 2010 г. Европа да се превърне в най-конкурентноспособната и динамична научно-обоснована икономика в света, която има потенциал за устойчив икономически растеж, с повече и по-добри работни места и по-голямо социално съгласие.

В края на април 2002 г. в Брюксел главният преговарящ за България с Европейския съюз Меглена Кунева участва в конференция, посветена на разширяването на Съюза. При откриването на конференцията комисарят на с Европейския съюз по разширяването Гюнтер Ферхойген потвърди, че процесът на разширяване е необратим и въпросът е единствено кога всяка от преговарящите страни-кандидатки ще се присъедини. Европейската комисия ще отправи конкретни политически послания за насърчаването на страните, които не успеят да приключат преговорите до края на тази година, както и ще окаже допълнително съдействие за тяхната подготовка за членство. В изказването си Меглена Кунева акцентира върху постигнатите от България добри резултати в преговорите и потвърди необходимостта Европейският съвет в Копенхаген през декември 2002 г. да определи времева рамка за присъединяването на България. Според нея приключването на преговорите през 2003 година е амбициозна цел, но напълно реалистична.

С приемането на Комуникационна стратегия България поставя началото на нов вид политика, ново отношение към гражданите и процесите, свързани с присъединяването към Европейския съюз. Провеждането на такъв тип комуникационна политика не само би удовлетворило нуждата от информация за това какво представлява членството в ЕС за всеки гражданин, но и ще даде демократична легитимност на самия процес.

В процеса на разширяване на ЕС трябва да се включи цялото общество, а не само държавната администрация. Това означава, че от особено голяма важност е започването на дебат в обществото едновременно за ползите и рисковете от членството, така че да бъдат посрещнати тревогите на всеки гражданин, които неизбежно ще възникват с увеличаване на информираността на обществото.